我国卫生行政执法中存在的问题及对策探讨马俊生(焦作市卫生防疫站河南焦作)中图分类号D920．4：R197．323文献标识码B文章编号1006—7515【2004)06—0056—03卫生行政执法，是指政府卫生行政部门及法律法规授权组织，依据卫生法律法规对公民、法人和其他组织遵守卫生法律法规的情况进行监督检查，对违反法律法规的行为追究法律责任的一种行政执法行为。为了不断改善和加强卫生行政执法工作，提高卫生行政执法水平，本文根据我国卫生法律法规的特点，结合近年来卫生监督和疾病控制体制改革的状况，宏观分析卫生行政执法中存在的问题，并探讨解决的对策。1卫生行政执法的特点1．1法律法规数量多，涉及面广我国的卫生法规既有全国人大颁布的卫生法律，又有国务院制定的卫生行政法规，还有卫生部制定的卫生行政规章，同时也有各省市区制定的一大批地方性卫生法规和规章。这些卫生法规涉及到整个卫生事业管理、医疗卫生服务、公共卫生监督、医疗发展等领域。1．2调整的社会关系极为广泛卫生法规调整的社会关系归纳起来有两个方面：一是纵向的社会关系，即卫生行政部门代表国家对公共卫生、疾病控制、医疗、保健、医学教育、医学科研、药品使用等工作的计划、组织、调节、监督等活动，是一种上下级之间的、卫生部门内部的、具有命令或服从性质的纵向社会关系。二是横向的社会关系，即卫生行政部门在开展防病治病、保障人民健康活动中，与企事业单位、社会团体和公民以及一些外国组织之间的行政法律关系，涉及工业、农业、交通运输、商业、工商、城建、环保等多个部门，是一种外部的横向社会关系。1．3卫生法规的实施需要技术监测手段的配合卫生法规用多种多样的行为规范来调整和约束人们的行为，对人们的行为起着指引、评价、教育、强制的作用，进而达到维护公民健康权益，提高人民健康水平的目的。其不仅包【收稿日期】2004—06一14【作者简介】马俊生(1956一)，男，河南人，副主任医师，主要从事科研管理和儿童少年卫生学研究，发表论文近百篇。．56·括一般的行政规范，同时也包含了许多技术规范。在法规实施过程中，既要运用一般的行政许可、行政检查等执法手段，又必须依靠一定的技术监测检验手段，所以需要专业监测机构的密切配合。如在实施《食品卫生法》和《化妆品卫生监督条例》，需要运用技术监测手段，检查产品的卫生质量状况，对监测不合格的产品责令其停止生产、停止销售或销毁。2卫生行政执法中存在的问题2．1卫生法律法规不完善由于某些卫生法律法规不完善，卫生立法滞后于社会经济发展，导致卫生执法存在盲区和死角。表现为部分法律法规条款比较模糊难以操作或缺少具体的实施办法和细则，对违法事实的认定标准和处罚措施不够明确或缺乏针对性等，从而影响了卫生监督工作的开展。2．2卫生行政部门的职能制约了依法管理的力度长期以来由于受我国计划经济的制约和体制改革的影响，卫生行政部门承担了“办卫生”和“管卫生”的双重职能。一方面卫生行政机关做为政府的代表和形象代言人，要兴办和发展卫生事业；另一方面随着市场经济体制的建立和卫生法律法规的颁布和制定，卫生行政部门还必须通过审查考核等行政许可和监督监测等行政行为，依法行使卫生执法监督职权。卫生行政部门的这种双重职能，从客观上影响了卫生监督执法效能的发挥，容易导致重办轻管，制约了卫生行政部门依法管理的力度。2．3卫生行政执法体制不能适应依法管理社会卫生的需要2．3．1执法机构不健全卫生行政机关是按照业务工作职责和范围设置内部机构，没有独立的执法机构，因而法律法规涉及到哪个专业就由哪个部门执法。一方面由于大量的日常管理事务缠身，不可能集中人力和精力开展行政执法工作；另一方面由于各个单一的执法机构都形成了各自独立的监督队伍，往往出现多头执法，重复监督，严重影响了卫生执法的权威和效率。ChineseHealthQualityManagementV01．11No．6(SN61)Dec．2004我国卫生行政执法中存在的问题及对策——马俊生2．3．2卫生执法运行机制不统一在现行的卫生执法监督中，有一部分是卫生行政机关执法，如医疗机构管理等；也有～部分是通过卫生行政机关授权卫生事业单位代表国家实施卫生行政执法，如食品卫生、学校卫生和消毒管理等的执法，都是授权卫生监督所或卫生防疫站行使卫生监督权；还有一部分是直接授权卫生事业单位执法，如公共场所卫生管理执法，直接由卫生防疫站行使执法监督权。这样很容易导致监督和监测混为一体，影响监督执法的公正性。2．3．3执法职责交叉，权限不清在卫生监督执法实践中，卫生行政部门与一些相关部门在执法权限上相互交叉，如劳动卫生执法与劳动部门和环保部门，食品卫生执法和技术监督部门，消毒管理执法和医药管理部门等，不同程度存在执法主体权限不够明确，部门职责交叉等问题。各级卫生部门内部在执法和监督监测范围上也不够明确，导致重复监测、多次收费的现象时有发生，影响着卫生执法部门的整体形象。2．4卫生监督队伍和执法手段难以保证执法工作质量2．4．1执法人员数量少各级卫生行政机关和授权执法的卫生事业单位，由于受到编制和机构改革的限制和影响，没有专职的行政执法人员。执法人员和执法任务极不相称，难以完成经济性和定期性的执法监督任务。2．4．2执法人员素质差现有的卫生执法人员中，绝大多数是卫生专业技术人员，基本上没有经过系统的法律知识培训，他们多数具有丰富的卫生专业知识，但对整个法律法规体系不熟悉，往往在认定事实、适用法律等方面不够准确、恰当，甚至越权执法。2．4．3执法经费匮乏卫生执法机构没有专项执法经费，特别是授权执法的卫生事业单位经费更是匮乏，县区级单位更差。这些单位每年忙于有偿服务搞创收，用于弥补个人工资和开展业务工作所需，往往对没有经济收入的执法监督重视不够，甚至使执法工作流于形式。2．4．4执法手段落后卫生执法要求专业性和技术性较强，尤其卫生监测技术是执法的重要依据和手段。由于经费严重不足，监督监测的仪器设备落后和缺乏，同时缺少基本交通工具、通讯和取证工具，影响了卫生执法的工作质量，甚至会影响执法的公正性。3进一步加强卫生行政执法的对策3．1加强和完善卫生立法，为卫生行政执法提供法律保证从立法来看，应充分研究法律的制定依据，保证不同层次之间的法律法规的协调和统一，同时也要注意同一层次相关法律法规中有关规定的协调和统一。从公平公正的角度出发，既要充分考虑法律法规实施后的社会效益，又要保证其出台后能够获得完全的实施。从法律的修改和废止来看，对于不符合现代法律制度要求的卫生法律法规都要及时进行修改或废止，要始终保持卫生执法依据的前瞻性。如公共卫生法、预防保健法等基本法规应尽快出台，卫生许可、执业许可、健康许可等方面要制定可操作性的实施细则，对现有的卫生法规应逐步修改完善，逐步提高有关法规的层次，统一理顺和调整卫生执法主体，明确界定不同执法部门的管辖范围等，逐步建立具有中国特色的卫生监督执法体系。3．2转变行政管理职能，强化卫生行政部门的执法功能为适应依法行政的需要，切实履行法制管理的职责，卫生行政部门应该转变管理职能，逐步从以“办卫生”为主向“管卫生”为主转变，由“管部门”为主到“管社会”为主的转变。按照依法行政、政事分开、综合管理的原则，进行卫生管理体制改革，把医疗保健单位推向社会，确定其法人资格和依法经营地位，解除行政隶属关系，把过去由卫生行政部门包揽的权利交给医疗保健单位。卫生行政部门的职责重点是通过法律手段规范医疗服务行为，保证医疗服务质量，管理和监督社会公共卫生，真正从职能上强化卫生行政部门的执法功能。3．3明确执法主体，严格界定卫生行政执法的职权行政执法主体是指享有国家行政执法权，能以自己的名义从事行政执法活动，并独立承担由此产生的法律责任的国家行政机关或社会组织。鉴于卫生执法中各部门职责交叉、权限不清的问题，需要对各种法律法规的执法主体予以严格界定。按照行政执法主体职权专属原则，避免行政执法中产生的失职和越权问题，要进一步明确卫生行政部门同劳动、环保、工商、医药、公安、技术监督等部门的权属、职责、任务关系，便于各司其职，各尽其责，齐抓共管，共同保障，以保证卫生行政执法权利的合法和适度。对卫生部门内部，也要进一步明确卫生监督和卫生监测机构的职责。首先必须明确卫生监督职权属于行政范畴，包括管理权、命令权、决策权、处罚权等，这种强制性的行政权是由卫生行政部门的性质所决定的，因此卫生行政机关应是卫生执法的主体。卫生监督活动中做为执法依据的技术性监测工作，应由疾病预防控制机构承担，要把技术监测和行政监督区别开来，理顺政事关系。同时要进一步明确各级卫生监测机构的执法监测权限，制定明确的分级管理办法，划分监测管理范围，避免重复监测，以维护执法的权威性。3．4改革执法体制，建立健全卫生执法体系3．4．1统一要建立健全综合执法机构，各级卫生行政部门要设置卫生监督机构，机构内部大体可设置三个执法部门。第一是执法管理监督，主要对医疗机构执医资格及办医条件进行审查许可，通过执法监督规范医疗行为，保证医疗安全。第二是公共卫生监督，主要通过对食品卫生、公共场所卫生、化妆品卫生、劳动卫生和职业病、学校卫生、传染病防治、消毒管理等的执法监督，以减少有毒有害因素或不良环境对ChineseHealthQualityManagementV01．11No．6(SN61)Dec-2004·57·中国卫生质量管理第11卷第6期(总第6l期)2004年12月●血液质量管理

文章来源：《中华疾病控制杂志》 网址: http://www.zhjbkzzz.cn/qikandaodu/2020/0921/370.html

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